卢庆强、吴廷海:城市管治视角下的规划模式与规划协调

中国古城在中华文明和国家治理中发挥了核心作用，古城规划的核心功能是“治”。中国的古城和规划是从属于国家治理的。经过1949年以来70多年的社会主义建设，党的十九届四中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化。面对城市治理的重要作用和统筹规划治理的新要求，一方面需要在规划层面思考当前城市治理的重大瓶颈，即规划决策、制定和实施体系缺乏完整性和系统性；另一方面，要把提高规划协调性作为提升城市治理水平的重要举措来思考。

01古城的治理功能与规划

1.1中华文明与国家治理中的城市维度

在中国古代，城市体系是国家治理网络各级的代表节点，是主要的人居环境。秦汉以来实行的郡县制，很大程度上可以看作是国家层面的成文城市秩序或制度。经过2000多年的不断发展优化，城镇体系与行政体制高度一致，与交通网络相辅相成，与大国山水相得益彰，共同在广域土地的控制和社会治理中发挥着举足轻重的作用空。一个国家的形成，有赖于空以城市为支撑节点和纽带的不断融合和传承。因此，有必要重新认识城市在中华文明中的价值，重视中华文明的城市维度(吴廷海，2020)。同时，重新认识城市在国家治理中的作用，重视国家治理的城市维度。

1.2城市规划的核心功能是“管治”

中国城市规划的一个重要特点是属于国家治理体系，是保障国家治理能力的关键(吴廷海，2020)。中华文明的地域框架(吴廷海，2019)是以都城体系和城市体系为节点，以交通和文化路线为骨架而塑造的。城市规划是统治者建立空之间秩序，进而统治国家的技术工具。它服从于“治国理政”的大目标，策划活动必须满足空和社会的国家大规模组织管理需求。这是中国古代城市规划最基本、最核心的功能。

02时代对城市治理的要求

2.1城市治理是国家治理的重要组成部分和关键环节。

中央提出，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须抓好城市治理体系和治理能力现代化，立足提升治理能力抓好城市规划建设，强调城市治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。

作为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，将城市规划建设管理与提升城市治理能力联系起来，实际上提出了城市规划对于城市治理的命题。在提升城市治理能力、推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，重新审视城市规划，可以对其作用和未来发展有新的认识(吴廷海，2020)。

2.2以人为本的发展思想和建设人民城市的总体目标

“人民的城市是人民建设的，人民的城市是为了人民的”指明了新时期中国城市发展建设的方向。“无论是城市规划还是城市建设，无论是城市新区建设还是旧城改造，都要坚持以人为本。”"人民的生命安全和健康应该作为城市发展的基本目标."“应该更好地推动以人为中心的城市化，使城市更加健康、安全和宜居，成为人民高质量生活的空空间。”

规划管理要关注人们对美好生活的响应，关注物质空的构建，关注社会秩序的构建。规划作为城市治理的工具，是一项综合性的系统工程。一方面，人居环境的高质量发展是以美好生活为导向，规划建设更好的人居环境；另一方面，通过更好的人居环境来支持和实现更好的生活。在建设高品质人居环境的过程中，必然涉及到经济社会发展、环境资源保护、土地空格局、城乡环境建设、地上地下利用空等具体工作。这些工作需要专门的研究和实施，规划和监督(吴，2019)。基于城市治理视角的规划，除了关注空建设美好人居环境，更重要的是关注和处理人与人之间社会秩序的建设要求。

2.3系统视图和协同治理

市级发展规划，土地空规划，各种专项规划等。都具有“策划”属性，密切相关，但都有各自的关注点和侧重点，不能简单涵盖和替代。2015年中央城市工作会议指出，城市工作要树立系统思维，从构成城市的诸多要素、结构、功能等方面入手，对关系城市发展的重大问题进行深入研究和周密安排，系统推进各方面工作。要树立全周期管理意识，加快推进城市治理体系和治理能力现代化，努力走出一条符合超大城市特点和规律的治理新路子。党的“十四五”规划提出，经济社会发展必须坚持系统观，这是一种基本思想和工作方法。近年来，一些特大城市成立了城市管理委员会、住房和城乡建设管理委员会、城市管理综合行政执法局等。，关注城市的社会治理和空之间的治理。

2.4“多规合一”和“多规协调”

“多规合一”和“多规协调”是基于不同视角对规划体系的认知。前者从技术工具的角度强调“一张图”的功能和统筹；后者以城市治理的视角为导向，强调各类规划之间的技术协作和管理协作。两者有共同的基础，但同时又各有侧重。多规划协同治理(“多规划协同”)需要基于一个统一的治理单元“一张图”(“多规划整合”)，而充分发挥“一张图”的治理功能的关键是行政系统的“一盘棋”。

03城市管治视角下的规划模式与规划协调

规划服务于治理。规划是治理的工具和手段。规划的目的也是城市治理的目的，即解决社会问题，回应人们的需求。规划的过程也是参与城市治理的过程。同时，必须深刻认识到，在中国特色社会主义现代化建设不断探索和完善的过程中，城市治理必然是一个不断探索和实践的过程，理论总结需要来源于实践，再到实践。规划不仅是规划者的理性思考过程，也是决策与实施、多方参与解决问题、公众教育和向社会学习的复杂过程(吴廷海，2001)。中国城市规划的作用要么成为上下级政府博弈的工具，要么整个规划体系从社会治理体系的实际运行中被抛弃(孙，2019)。要从本质上反思城市规划的内涵和构成，充分认识其作为国家治理体系和城市治理能力现代化的组成部分的作用。根据不同的治理要求和行政体制，规划模式需要不断变化和完善，才能真正融入城市治理体系，发挥主导作用。针对城市与规划协同治理的时代要求，结合具体的规划实践案例，分析三种规划模式及其协同治理问题，旨在实践过程中不断总结提炼、深化认识、不断检验实践，使模式的雏形不断完善、逐步成熟。

3.1三种不同的规划模式

这是一个“战略-路径-行动”(SMA)模型。该模式的核心是围绕战略定位和战略目标设计路径，规划行动计划。吴和吴廷海(2003)提出从战略结构规划-行动计划-总体城市设计三个方面对原有规划体系进行改进。吴唯佳等(2019)在总结长三角生态绿色一体化示范区规划工作营的研究成果时，提出了“战略-战略-行动”的总体规划。吴廷海、卢庆强(2020)提出统筹经济社会发展和人居环境建设，形成“战略规划先行——总体规划部署——部门具体实施”的规划实施模式，不断完善和提升城镇化和城市发展的治理能力。战略定位和战略目标是基于城市特色资源禀赋，为应对解决城市重大问题，把握当前发展机遇而确定的战略目标和特色目标。路径设计需要区分路径依赖和路径创新。前者更多基于情景分析和案例经验，后者更多基于城市核心竞争力和政策制度创新。行动计划需要注意实施步骤，尤其是首战非常重要；在此基础上，确定行动计划针对的重点领域和重点项目。该模型的主要输出是一系列目标系统、路径系统和行动系统。适用场景是充分发挥政府的战略管理职能，在此基础上发挥市场等多元主体的作用(图1)。

图1“战略-路径-行动”规划模式示意图

第二，“体检-诊断-反应”(EDR)模式。该模式的核心是对体检发现的具体问题进行诊断，并规划解决方案。叶楠和魏(2020)认为，城市诊断是运用城市研究和实践中总结出的规律、理论和经验，分析特定城市的运行状态，找出问题并探究问题产生的原因，重点分析社区诊断的微观尺度应用场景的工作。体检是响应上级政府的要求和公民的需求，在传统研究和统计数据的基础上，通过多源数据和现场验证的方式，检查体检对象的一般基本内容和特征内容，识别症状。诊断是通过纵向比较和横向比较，分析病史，检查相应的城市体系，有助于发现和定量分析社区发展的主要诉求，在设施供给、公共空用房、人群活动等方面存在的问题及原因。针对城市和社区的不足和问题产生的原因，制定准确科学的规划策略、服务供给和政策完善。该模型的主要输出是部门任务清单、城市标志和条件的动态监测和维护、对下一年或下一轮规划要解决的关键问题的建议(图2)。

图2“体检-诊断-应对”计划模式示意图

三是“EPI(评估-规划-实施)模式。该模式的核心是在评价的基础上对土地和空资源进行总体布局和系统安排。同时强调规划是一个完整的、可持续的、动态的规划过程，评估、规划、实施三位一体，不断演化形成一个完整的过程。包括评价和趋势判断，前者是评价现状和现有规划的实施情况，资源环境的承载能力和空之间的适宜性，后者是判断未来环境和需求的变化。包括规划底线控制和战略指导。底线控制的资源也是发展的资源。资源思维和底线控制是各种控制线，是市民需要的各种公共空室，是城市运行的基础支撑系统。战略领导需要协调保护与发展的关系，包括确定目标战略、功能布局和特色发展。包括配套政策的落实、规划传递、实施保障和近期规划等。在此基础上，进行不同纵向尺度空的区域协作和不同横向特殊领域的规划协作。同时，依托规划管理信息平台开展规划的监测、评估和预警，加强过程控制和实施指导(图3)。

图3“评估-规划-实施”规划模式示意图

3.2不同规划模式的实例分析

一种是“战略-路径-行动”(SMA)模型，以一个城市的战略规划为例。围绕核心发展动力、空布局结构、宜居环境品质、品牌影响力等城市战略问题，，我们判断全球互联互通、科技创新驱动、特色文化引领、生态文明建设等时代大趋势。，针对让城市更有活力、更有魅力、更高品质的特色战略目标，提出对接动力转型、引领空转型、注重环境改善。

图4典型城市间战略规划技术路线图空

资料来源:根据北京清华同衡规划设计研究院《哈尔滨空发展战略规划研究》技术路线图。

二是“体检-诊断-应对”(EDR)模式，以某市体检为例。按照市级城市体检减量提质、名城风貌保护、生态空格局优化、生产提质增效空、居住宜居适度空、安全韧性/设施提升/智能建设六大要求，突出了结构布局优化、古城保护、人居环境改善等片区重点工作。通过多源数据收集分析、现场踏勘/企业访谈/居民社会调查、责任规划师现场核实等方式，对特征指标体系进行了分析和验证；然后识别主要工作和实施结果、存在的问题和风险，内外结合分析原因，进行精准诊断和综合施策；最后，聚焦四个对策:一张表、一张图、一份满意度调查、一份任务清单，明确部门任务，实现精细化治理(图5)。

图5典型城区体检技术路线图

来源:根据北京清华同衡规划设计研究院《北京市西城区和亦庄新城体检》技术线路图重绘。

第三，“评估-规划-实施”(EPI)模式，以某市土地总体规划空为例。在现状评估、多规评估、双重评估等基础工作的基础上，得出市场态势、格局、趋势、差距的现实依据。按照发展定位、规划目标和指标体系相衔接的要求，总体布局和系统规划以战略空、布局空和支撑体系为重点。并通过规划实施、规划传递、信息平台建设等。，实现了规划的实施和传递(图6)。

图6典型城市用地空之间的规划技术路线图

来源:根据北京清华同衡规划设计院《景德镇市土地空总体规划》技术线路图

3.3不同规划模式的规划协调

不同规划模式的核心工具和应用场景。对比三种规划模式，在应对需求、应用场景、核心工具、关键点等方面各有侧重和特点。其中“战略-路径-行动”的规划模式更多的是对重大机遇和使命的需求响应，是一种目标导向的应用场景。它的核心工具是战略设计，重点是顺序战。“体检-诊断-应对”的规划模式是以问题为导向的应用场景，重在问题诊断和前瞻。“评估-规划-实施”的规划模式更多的是一种上层传导和自身的特色需求响应，是一种结果导向的应用场景。其核心工具是系统部署，重点是协作(表1)。

表1从城市管治角度比较不同的规划模式

不同规划模式的技术协作。一是对服务对象和发挥作用方式的整体规划，应着眼于服务美好人居的综合内涵和政府与市场共同作用的治理体系要求。第二，主体目标和治理目标协同工作，区分发展目标+保障目标+公共品目标。第三，是实施单位和管理单位的统一。在现有各类规划和城市信息平台“一张图”的基础上，将原有的综治、城管、安保、社区等不同职能整合为一个综合管理和服务单元，统筹各类基层治理和服务事项，实现基层治理“一张网”。

构建“城工委+部门执行系统+实施单位微观治理”的规划协同治理体系。在城市总体层面，将成立由党委牵头的城市工作委员会/规划委员会负责，承担规划体系顶层的决策和统筹协调职能，形成“一盘棋”。克服行之有效的部门决策的本位主义，充分发挥顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、监督考核的功能，强化带方向、谋全局、定政策、促改革、评绩效的能力，实现规划决策、制定和实施体系的整体规划和系统规划。社区层面按照“一张图”、“一张网”的统一基层治理实施单元进行集中，形成自上而下聚合、中间分割的系统治理和综合治理。

3.4不同规划模式的治理协同

不同规划模式的全周期治理协调。树立全周期管理意识，统筹规划、建设、管理，兼顾事前、事中、事后全过程治理。规划早已超越了规划阶段的“书本式规划”，而是贯穿于规划、建设、运营、管理等城市治理的全过程。但不同的规划模式和类型在不同的环节和领域发挥着各自的作用，共同形成了城市治理全周期的协调。“战略-路径-行动”规划模式更多的是提高规划的战略性和前瞻性，提出不同发展情景的应对方案，明确短期行动计划。“体检-诊断-应对”的规划模式，更多的是针对治理绩效的评估和检讨，不断优化和完善治理政策和制度，改进治理工具和手段。“评估-规划-实施”的规划模式，更多的是对城市的发展状况和潜在风险进行判断，对规划的实施进行监测、预警和反馈，进而不断修正规划方案和措施。

不同规划模式的协同网络治理。斯蒂芬戈德史密斯和威廉埃格斯提出的网络化治理是一种全新的公共服务治理模式，包括治理主体、治理工具和治理结构的网络化。2015年中央城市工作会议指出，协调政府、社会和市民，提高各方推动城市发展的积极性。不同的规划模式强调了政府在城市治理中的主导地位，也不同程度地体现了社会和市民的参与。随着“以人民为中心”的发展理念进一步融入城市治理的整个领域和过程，城市治理的网络化程度将进一步提高。总的来说，从社会和公民的参与度来看，三种规划模式的排序是:参与度最弱的“战略-路径-行动”，参与度第二的“评估-规划-实施”，参与度最强的“体检-诊断-应对”。从提高网络治理程度的角度看，各类规划模式要增强社会和市民的参与性，在扩大市场准入的同时扩大市场主体的参与，加强社会运行的社会满意度调查，反映广大市民的诉求，及时发现冲突和矛盾，不断提高城市运行的效率、效益和水平。这是提高城市治理水平的根本目的。

作者:卢庆强，清华大学中国新型城镇化研究院城市群与都市圈研究中心主任，北京清华同恒规划设计研究院副总规划师；吴廷海，中国城市规划学会理事，清华大学建筑学院城市规划系主任。

资料来源:中国城市规划